Centro de Información y Documentación del Medicamento
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Serie: Análisis del "Documento de trabajo-Política Farmacéutica Nacional" de Min.Protección Social

Apuntes sobre libertad de precios
de Medicamentos en Colombia

El 24 de abril de 2003 el Ministerio de la Protección Social publicó el documento de trabajo "HACIA LA CONSTRUCCION DE UNA POLITICA FARMACEUTICA NACIONAL"(1) para colectivizar el desarrollo de la nueva política colombiana en este campo. Dado que este documento invita a la participación de todos los estamentos interesados en el tema, el equipo directivo del Centro de Información y Documentación del Medicamento CID-MED decidió publicar el siguiente análisis sobre el tema de PRECIOS, que tocará los siguientes puntos:

1. Marco legal del régimen de libertad de precios para medicamentos
2.
Implicaciones del paso a régimen de libertad en el mercado de medicamentos
3.
Evolución de la normatividad sobre precios de medicamentos en Colombia (1999-2003)
4.
Estado actual del sistema de información de precios de medicamentos
5.
Elementos para una propuesta sobre sistema de información de precios y calidades de medicamentos

1. Marco Legal del régimen de libertad de precios para medicamentos

El documento de trabajo del MPS menciona un "esquema de liberación progresiva desde 1987" en el tema de precios de medicamentos, seguramente tomando como antecedentes:

  • La Ley 81 de 1988 que reestructura el Ministerio de Desarrollo Económico y en su Artículo 60 dice:
    "ARTÍCULO 60o. De la política de precios. El ejercicio de la política de precios a que se refiere el literal d. del artículo 2o. de la presente Ley podrá ejercerse, por parte de las entidades a que se refiere el artículo siguiente, bajo alguna de las modalidades que a continuación se consignan: 
    l. Régimen de control directo, en el cual la entidad fijará mediante resolución el precio máximo en culquiera de sus distintos niveles, que los productores y distribuidores podrán cobrar por el bien o servicio en cuestión; 
    ll. Régimen de libertad regulada, en el cual la entidad fijará los criterios y la metodología con arreglo a los cuales los productores y distribuidores podrán determinar o modificar, los precios máximos en cualquiera de sus niveles respecto de los bienes y servicios sometidos a este régimen. 
    lll. Régimen de libertad vigilada, en el cual los productores y distribuidores podrán determinar libremente los precios de los bienes y servicios en cuestión, bajo la obligación de informar en forma escrita a la respectiva entidad sobre las variaciones y determinaciones de sus precios, de acuerdo con la metodología que la entidad determine.
  • El Decreto 2877 de 1990 que establece la metodologia para la fijacion de los precios de los medicamentos sometidos al regimen de control directo.
  • El numeral 5o. del articulo 1o. del Decreto No 2152 de 1992, que le señala al Ministerio de Desarrollo Económico la función de establecer la política del Gobierno en materia de precios de los productos de la industria manufacturera, entre otros, y el Articulo 21 que establece las funciones de:
    1. El control de precios; y
    2. Realizar estudios acerca del impacto que ha tenido las medidas de la política económica sobre el comportamiento de los precios de los bienes y servicios.
  • La Ley 100 de 1.993 que crea el nuevo Sistema de Seguridad Social en Salud, en el parágrafo único del Artículo No 245, que dice " la facultad para la formulación de la política de regulación de precios de los medicamentos de que goza el Ministerio de Desarrollo Económico, de acuerdo con la ley 81 de 1987(en realidad es 81 de 1988), estará en manos de la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos".
  • El Decreto 413 de 1994 que luego de plantear la necesidad de "... coordinar la acción de las diferentes entidades estatales, para lograr el establecimiento de una política de precios en el sector de los medicamentos, que consulte los diferentes aspectos en ella involucrados, tales como la capacidad adquisitiva de los consumidores, la razonable rentabilidad de la industria productora y comercializadora, el impacto social de los precios y las particularidades del mercado farmacéutico; y que cualquier política de precios en el sector de los medicamentos deber estar fundada en el respeto y promoción de los principios de la libre competencia, el estímulo empresarial el desarrollo de la iniciativa privada, la libre actividad económica y la protección del consumidor..." reglamenta el funcionamiento de la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos (CNPM), establece su composición -en forma indelegable- por:
    - El Ministro de Desarrollo Económico (hoy Ministro de Comercio, Industria y Turismo)
    - El Ministro de Salud (hoy Ministro de la Protección Social) y
    - El Delegado del Presidente de la República
    y define las funciones que le corresponde, así:
    1. Establecer y revisar los criterios generales para la formulación de la política de regulación de precios de medicamentos, tomando en cuenta
    - Los criterios de carácter técnico y económico, que dentro de su competencia considere convenientes o necesarios el Ministerio de Desarrollo Económico
    - Los criterios de carácter técnico relacionados con el sector salud que de acuerdo con su competencia considere convenientes el Ministerio de Salud
    - Los estudios técnicos presentados a su consideración por la Secretaría Técnica
    2. Orientar y fijar los mecanismo a través de los cuales el Ministerio de Desarrollo Económico, hará el seguimiento y control de precios de medicamentos
    3. Fijar los lineamientos generales para que el Ministerio de Salud desarrolle un programa permanente de información sobre precios y calidades de los medicamentos, con especial énfasis en los medicamentos esenciales.

Pero, como puede verse, ninguna de estas disposiciones menciona específicamente el paso del régimen de "control de precios" al régimen de "libertad de precios". Es realmente la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos la que en el 1er. punto de su Circular del 30 de diciembre de 1998 firmada por Fernando Araujo Perdomo como Ministro de Desarrollo Económico, Juan Pablo Uribe Restrepo como Viceministro de Salud Encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Salud y Gabriel E. Riveros como Delegado del Presidente Andres Pastrana Arango, dice textualmente: "Se aprueba el regimen de libertad de precios a los medicamentos a partir del primero de enero de 1999".

2. Implicaciones del paso a régimen de libertad en el mercado de medicamentos

La decisión de pasar del régimen de control de precios (política de intervención) al régimen de libertad de precios (política de mercado) es realmente trascendental. Este paso puede ser relativamente simple cuando se trata de mercados con información y competencia "perfecta", pero muy compleja cuando debe implementarse en un mercado como el de medicamentos que -precisamente- se considera como uno de los más imperfectos.

Si tomamos en cuenta las principales características de "imperfección" que señala Vargas J.E.(2) observaremos que en el mercado de medicamentos en Colombia, en resúmen, se presentan:

  • Profusión de comportamientos comerciales que limitan o impiden la competencia. Los medicamentos se promocionan con énfasis en sus marcas o nombres comerciales, como si fueran bienes únicos, ocultando las posibilidades de sustituirlo por otros, limitando la competencia y -con frecuencia- desinformando al usuario sobre opciones equivalentes en calidad y precio. Señalemos -por ejemplo- que prácticamente toda la "información para prescribir" y "de precios" disponible en el mercado, presenta a los productos farmacéuticos como si fueran bienes únicos, con énfasis en sus marcas o nombres comerciales. Estas publicaciones están financiadas obviamente por los laboratorios (que pagan por cm2 de descripción o espacios publicitarios) para su distribución gratuita a los médicos "con potencial de formulación" y a los dependientes de farmacia "que recomiendan".
  • "Asimetría de información". Los pacientes no pueden ejercer la "soberanía del consumidor" porque desconocen las ventajas, peligros y equivalencias de los productos que deben adquirir y están obligados a confiar en la capacidad científica, honestidad y buena fé de un tercero -sea el médico, el dependiente de farmacia u otro intermediario- quien participa determinantemente en la decisión final de compra.
  • Capacidad de la oferta para determinar la demanda. La entrega de estímulos y beneficios económicos -encubiertos o no- a los médicos, dependientes de farmacia y demás actores de la cadena de distribución, promueve el uso de medicamentos que no son necesariamente los más eficaces ni los más costo-efectivos para el paciente, aprovechando la urgencia asociada a la enfermedad y la desinformación reinante.
  • Desequilibrio en el poder de mercado. La presencia de uno o muy pocos oferentes de un medicamento -monopolio u oligopolio- frente a muchos compradores dispersos, hace que los precios no reflejen necesariamente los costos de investigación y/o producción sino el poder de la oferta -de los productores y las cadenas de distribución- para incrementar las utilidades e inducir generalmente a un nivel de precios altos.
  • Debilidad de sistemas de información y capacidad regulatoria del Estado. Como en cualquiera de los paises en desarrollo, la regulación estatal es generalmente víctima del proceso político y en ocasiones termina dominada por los intereses de los grupos políticamente más influyentes. Los agentes reguladores enfrentan debilidades estructurales, en sistemas de información, desarrollo institucional, normatividad regulatoria, integración inter-institucional y disponibilidad financiera, etc. razón por la cual, todas las imperfecciones del mercado de medicamentos tienden a retroalimentarse.

En consecuencia, siendo el mercado de medicamentos uno de los más imperfectos, el paso del régimen de "control" de precios al régimen de "libertad" debió adelantarse, no mediante una circular de la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos, sino mediante un conjunto integral de normas orientadas, tanto a corregir las imperfecciones de este mercado, como a promover y fortalecer la competencia, para construir un sistema de acceso universal al medicamento en condiciones de Equidad, Calidad y Eficiencia. Es decir, dentro un marco regulatorio amplio equivalente al de una Política Farmacéutica Nacional, incluso con medidas preventivas sobre el comportamiento de los principales actores y sistemas de detección precoz de sus efectos perversos, para la aplicación oportuna de los correctivos que sean necesarios.

3. Evolución de la normatividad sobre precios de medicamentos en Colombia (1999-2003)

Como puede verse en el resúmen cronológico de disposiciones sobre precios de medicamentos entre 1999 y 2003 (3), la normatividad en este campo ha sido relativamente constante en algunos asuntos, como por ejemplo en la definición de los productos que se encuentran en control directo (aquellos que son de exclusividad terapéutica, es decir que tienen tres o menos laboratorios farmacéuticos que los producen), o sobre los aumentos máximos de precios permitidos (que oscilan en general entre un 9% y un 18% anual). Pero, en lo que tiene que ver con las características de la información a reportar por parte de los laboratorios con el fin de ejercer control, las variaciones en la normatividad han sido innumerables e incluso arbitrarias.

Así, el precio que los laboratorios están obligados a reportar en listas trimestrales de sus productos, ha pasado de ser:

  • el Precio Sugerido al Público, "ex post" (en la Circular No. 1/1999 de la CNPM de Enero 21 de 1999),
  • al Precio a Distribuidor, también "ex post" (en la Circular No. 1/2000 de la CNPM de Diciembre 26 de 2000),
  • el mismo precio pero de forma trimestral anticipada (en la Circular No. 2/2002 de la CNPM de Abril 02 de 2002),
  • al Precio "Ex Fábrica", como precio promedio de venta a los diferentes canales de distribución, de nuevo de forma trimestral vencida (en la Circular No. 5/2002 de la CNPM de Noviembre 14 de 2002), y finalmente,
  • al Precio Ex Fábrica y Precio Sugerido al Público o PSP en forma trimestral vencida (en la Circular No. 1/2003 de la CNPM de Marzo 10 de 2003).

Además, la normatividad ha sido ambigua también en lo que tiene que ver con los precios impresos en el empaque del producto. De hecho:

  • El Decreto No. 147 del Ministerio de Desarrollo Económico, de Enero 21 de 1999 señala la obligatoriedad para los productores de productos farmacéuticos sometidos a control directo de fijar los Precios Máximos de Venta al Público en el empaque, envase o el cuerpo del producto;
  • luego, en la Circular No. 2/2002 de la CNPM de Abril 02 de 2002, se estipula que los laboratorios farmacéuticos deben marcar en el empaque, el envase o en el cuerpo de todos los productos, el Precio Sugerido al Público;
  • pero, en la siguiente Circular No. 3/2002 de la CNPM de Agosto 02 de 2002 se suspende temporalmente la marcación del precio sugerido al público para los medicamentos que se encuentran bajo el régimen de Libertad;
  • finalmente, en la Circular No. 4/2002 de la CNPM de Noviembre 14 de 2002 se establece de nuevo que el proveedor o expendedor de medicamentos deberá fijar en el empaque, el envase o el cuerpo del bien o en etiquetas adheridas a cualquiera de ellos el Precio de Venta al Público,
  • y en la Circular No. 1/2003 de la CNPM de Marzo 10 de 2003 se atribuye al proveedor o expendedor de medicamentos la labor de "verificar la existencia" en el empaque, el envase o el cuerpo del bien o en etiquetas adheridas a cualquiera de ellos el Precio de Venta al Público.

A la postre, el permanente cambio de los criterios para determinar las características de la información a reportar e imprimir en el empaque por parte de los laboratorios productores ha resultado, no solo en un déficit de regulación y de control, por la incompatibilidad de los datos en el tiempo y las dificultades de análisis y sistematización de la información, sino en sobrecostos por confusión y tramitología para los mismos laboratorios.

4. Estado actual del sistema de información de precios de medicamentos

Como puede verse, el seguimiento a las disposiciones de la CNPM del punto anterior y a la normatividad vigente en este campo, deja varias dudas sobre su racionalidad, coherencia y continuidad:

- Los criterios de parametrización establecidos por la Circular 1 de 1999 son insuficientes y las indicaciones sobre el manejo de datos para los reportes resulta tan discrecional que vuelve la información poco comparable.

- La información posterior de precios incluye datos de precio sugerido al público, luego precios ex fábrica, luego ambos.

- La temporalidad también cambia de bimestral a trimestral y entre trimestre vencido y trimestre anticipado.

- La información de laboratorios no está actualizada (las dos últimas circulares sancionan a algunos laboratorios que están inactivos).

- La identificación de varios productos y sus registros sanitarios no coinciden con la información del INVIMA.

- Los formatos para reporte no incluyen ningún criterio de calidad (las certificaciones BPM de buenas practicas del INVIMA no se aplican a los productos sino a los laboratorios y no se reportan).

- Los reportes se envían en hojas de cálculo y el procesamiento de estos datos implica sobrecostos en tiempo y recursos (inaceptables para la era de "Internet para todos"), al tiempo que compromete seriamente las posibilidades del Gobierno para analizar los datos y adoptar los correctivos necesarios (el año pasado se sancionaron laboratorios por no reportar precios sugeridos al público e incrementar mucho sus precios, este año aún no se han sancionado laboratorios que no hayan reportado o hayan incrementado excesivamente sus precios).

5. Elementos para una propuesta sobre sistema de información de precios y calidades de medicamentos

Por todo lo anterior, como paso fundamental para contrarrestar las imperfecciones de este mercado, garantizar el interés público y facilitar el acceso universal a los medicamentos, deben tomarse medidas que hagan parte de un sistema de regulación positiva y transparente (con reglas de juego automáticas conocidas, estables y vigilables, según Vargas J.E.). Por ejemplo, aplicar los siguientes correctivos al sistema actual de información de precios y calidades de medicamentos:

  • Creación del Registro Unico de Proveedores de Medicamentos. Por la repartición estatal que la Ley disponga. Esto permitirá contar con una base de datos actualizada de fabricantes, importadores y comercializadores de medicamentos activos en el país.
  • Universalización de la obligación de reportar precios. La obligación de reportar precios a la Comisión Nacional de Precios de Medicamentos debe ser para todo fabricante, importador o comercializador con marcas propias, cuyos productos hagan parte de la oferta disponible en el país. De esta forma la información disponible para el análisis de la oferta y el comportamiento de precios incluirá por ejemplo a productos importados (especialmente los de alto costo) y marcas propias de cajas de compensación y cadenas que actualmente no reportan.
  • Identificación Unica de Productos. La identificación de cada medicamento debe ser única y corresponder al Nombre comercial y el Registro Sanitario vigentes y consignados en la base de datos del INVIMA. La identificación única, a emplearse en el sistema único de información de medicamentos, debe caracterizar un nombre comercial, una composición, forma farmacéutica, concentración y presentación comercial.
  • Estandarización de la información reportada. Para optimizar los procedimientos de reporte, captura y procesamiento de datos es vital que información se encuentre estandarizada o parametrizada. Por lo tanto, deben unificarse las denominaciones genéricas o científicas y las convenciones para las asociaciones, formas farmacéuticas, concentraciones y presentaciones.
  • Inclusión de referentes de calidad. El formulario de reportes a la CNPM debe incluir por lo menos un referente de calidad. Asumiendo que las certificaciones BPM del INVIMA no son ni el único ni el mejor criterio para referenciar la calidad de un producto, inicialmente por lo menos debería individualizarse para cada producto e incluirse en los reportes junto al precio.
  • Actualidad de la información reportada. La información actualmente disponible (tanto para los análisis de la oferta disponible en Colombia y el comportamiento de sus precios, como para los esfuerzos regulatorios basados en el precio sugerido al público), es parcial, poco representativa y desactualizada. Parcial porque como ya dijimos no incluye un porcentaje considerable de la oferta que no reporta. Poco representativa porque al no incluir precios de comercializadores importantes como Cajas de compensación y cadenas, no refleja la realidad de la oferta para el usuario final. Desactualizada porque el retorno a reportes de "trimestre vencido"limita la utilidad de la información a análisis "ex post" y posibles correctivos (generalmente tardíos). Si se cumpliera la disposición de la Circular 01/2003 de la CNPM y se publicara la información reportada por los laboratorios en las condiciones actuales, el usuario final encontraría un "boletín dirigido al consumidor" incompleto, con precios a veces bastante más altos que los de la Caja de compensación o cadena vecina y al final inútil porque le estaría mostrando precios del trimestre pasado. Por esta razón, debe vollverse al reporte de precios "ex ante" es decir trimestre anticipado.
  • Modernización de los sistemas de reporte. El envío de los reportes mal parametrizados, en hojas de cálculo y diskettes es claramente ineficiente y generador de sobrecostos de todo tipo. Debe ser rápidamente reemplazado por un sistema de reportes en línea, basado en Internet, con una gama de servicios de procesamiento de la información, que la tecnología hace posible en condiciones más favorables de seguridad, eficiencia, calidad y costo. Recordemos al respecto que la Organización Mundial de la Salud (OMS) viene promoviendo el desarrollo de sistemas de información sobre medicamentos en sus países miembros y, en éste sentido, propone como uno de los retos para el periodo 2000-2003, el desarrollo de soportes adecuados de información para la regulación farmacéutica (Information Support for Pharmaceutical Regulation): ¨Sistemas de gestión de información confiables desarrollados para apoyar a las autoridades nacionales responsables de regular y controlar los medicamentos a través de bases de datos computarizadas y asistencia para el establecimiento de mecanismos que permitan el registro y licenciamiento asistido por computador.¨
  • Integración con otros sistemas de información. El sistema de información de medicamentos debe estar integrado con proyectos de desarrollo tecnológico e informático como el Sistema Integral de Información del SGSSS -SIIS- el Expediente Unico Nacional EUN del INVIMA, Gobierno en línea, etc. a fin de que la información de disponibilidad y precios se complemente con codificación POS y se relacione con información regulatoria de calidad, farmacovigilancia y descriptiva de principios activos y aún de productos comerciales, pero en el marco de interés científico y social, evitando de esta manera que la información para prescribir se limite a productos con interés promocional para los laboratorios, como actualmente sucede.
  • Mecanismos de difusión ampliada. Finalmente, el sistema de información de medicamentos debe tener un sistema ampliado de difusión de sus contenidos, con recursos basados en Internet pero complementados con opciones en medio impreso, CDs, etc.y diseños amigables dirigidos a los consumidores directos para empoderarlos a la hora de decidir.

Por el Centro de Información y Documentación del Medicamento CID-MED:

Tatiana Samay Andia Rey - Directora Estudios Económicos
Oscar Andia Salazar
- Director Médico

Bogotá, junio 2003